文章推荐 | 武俊伟 孙柏瑛：我国跨域治理研究：生成逻辑、机制及路径

作者简介

武俊伟（1991 —），中国人民大学博士研究生，从事地方治理研究；孙柏瑛（1963 —），中国人民大学公共管理学院党委副书记兼副院长，教授，博士研究生导师，国家发展与战略研究院研究员，从事公共部门人力资源开发与管理、地方与基层治理研究。

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■ 摘要 

我国跨域公共治理问题持续涌现，在客观上挑战政府的治理结构与治理能力。发轫于西方治理实践的跨域治理为跨域公共问题提供了有力解释，并逐渐成为跨域公共事务求解之道。围绕跨域治理题域，我国学界开展一系列研究，但较少有对跨域治理研究成果进行元分析或系统梳理与评估，这在一定程度上限制了跨域治理知识的再生产与可拓展维度。通过对近年来国内跨域治理相关研究的系统梳理，可以展现当下我国跨域治理研究的整体概貌。研究发现，既有研究在概念等理论层面存在分歧；跨域治理生成逻辑存在多种竞争性解释；域外理论框架主导治理机制研究；研究路径相对单一等。未来研究应聚焦跨域治理理论体系建构、审视环境系络差异和理论适用性、反思跨域治理的生成逻辑、创新研究方法，尤其要着力探讨跨域公共事务多种可能的治理方式。

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一

         问题的提出

近年来，随着我国市场化建设稳步推进与区域经济一体化快速发展，大量公共事务和公共议题发生嬗变，表现出无界化、外溢化等新特征，并逐渐突破单一行政区束缚，转变为跨区域、跨部门、跨主体的跨域性公共事务形态。然而，地方政府碎片化、分割化治理模式难以及时回应这种跨域性公共事务，继而引发潜在治理危机。为有效地应对治理危机，地方政府纷纷开始探索跨域公共事务治理之道。而此时，源于西方治理实践的跨域治理理论正表现出强大的理论解释力，一度被奉为跨域公共事务治理的圭臬。跨域治理理论的出现契合了我国跨域公共事务现实治理需求。在此背景下，国内学者相继将跨域治理理论引入跨域公共事务研究议题，以期回应中国跨域治理实践。学界在跨域治理题域进行许多先驱性探索，积累了数量可观的研究文献。笔者利用中文期刊全文数据库（CNKI），分别以“跨域治理” “跨界治理”为主题词，并选中 CSSCI 来源期刊进行检索，发现共有相关文献 90 余篇（文献检索日期截至 2017 年 10 月 11 日），其中最早一篇发表于2006 年 12 月，随后呈现逐年增加趋势。虽然此题域积累了一定数量的中文文献，但是较少有研究者对其进行系统梳理与评估。本文采用定性研究方法对文献进行主题挖掘，试图描绘出跨域治理研究整体概貌，以进一步推动相关研究深入发展。

跨域治理是一个典型的域外概念。20 世纪 90年代后，随着西方治理和善治理论的成熟，跨域治理汲取治理理论成果，逐步建构起有别于治理的一整套理论体系。总体来看，国外跨域治理研究突显两个特征：一是以集体行动理论作为跨域治理研究主导范式，着重强调跨域治理生成逻辑的非自主性 ，并以制度主义视角来研究跨域治理。在此基础上，形成两种竞争性跨域治理研究思路：一种是形成以企业理论为指导，通过产权界定方式来实现诱致性制度变迁，推进跨域治理的研究思路；另一种研究思路则是，跨域治理主体付诸国家或政治力量等外在权威以实现强制性制度变迁，进而推动跨域治理 。二是从过程和结构视角探讨跨域治理过程中治理主体间权变互适关系以及内部结构规模等问题。此研究视角强调跨域治理中自主治理的过程逻辑以及多中心治理体制的构建。跨域治理主体内部规模和结构也是该思路所关注的重点。进入 21 世纪，经历十余年发展的西方跨域治理理论不断走向成熟，相关研究持续深入，逐渐突破理论发源地，扩散到我国学术界。

此时，我国行政环境正发生深刻变化，跨域公共治理问题井喷式爆发，出现地区性恶性竞争、邻避效应蔓延、区域两极分化严重、跨域环境破坏、流域污染、区域公共危机等一系列跨域问题，产生重要社会影响，回应跨域公共事务治理成为一个时代性议题。源于西方的跨域治理理论被视为破解跨域公共问题与公共事务困境的良方，逐渐获得我国官方和学术界重视。在治理实践中，由中央政府主导，各地开始尝试制度化或非制度化的跨域政策，形成诸多跨域治理实践形式，例如建立长三角区域、珠三角区域、长株潭、中原城市群、关中城市群等跨行政边界的城市协同治理圈，同时跨界治理理念还扩展到流动人口治理、生态环境保护、公共危机防控、劳动力转移等政策领域。2015 年 4 月 30 日，中共中央政治局会议审议并通过《京津冀协同发展规划纲要》，提出“构建京津冀协同发展的体制机制”，明确将京津冀协同发展上升为重大国家战略。该文件出台标志着中央高度关注跨域治理的顶层设计，有力地推动了本土化跨域治理研究扩散。

近年来，我国跨域治理实践及本土化研究取得发展，积累了丰富的文献资料，然而，我们对跨域治理研究的整体面貌仍缺乏足够多的了解。我们尚难以回答现有跨域治理研究与西方研究有何渊源，研究方法为何，达到何种程度以及未来走向何方等一系列学理问题。因而，系统地梳理既有研究对新理论的成长至关重要，它可以及时纠正理论偏差，为后来者提供研究的总体概貌。在跨域治理日益成为研究主流之时，对跨域治理研究纵览显得尤为紧迫。本文试图探究以下问题：跨域治理概念是否成为学界共同体共识性的对话对象或还存在根本性分歧，跨域治理兴起的基本逻辑是什么，存在哪些跨域治理机制与模式，研究途径为何，跨域治理研究将走向何方。

二

        跨域治理概念纷争：地理意义上的域还是组织层面的域

跨域治理属于域外概念，在引译过程中难免产生语义偏差和文化差异，研究应用过程也受研究者主观偏好影响。跨域治理概念在我国已演变为多谱系概念，呈现三元视角分流的态势。

（一）地理“域”的解读

地理“域”视角下的跨域治理主要是基于地理概念对域进行解读，突出空间跨域性，并规定了跨域治理概念的前置条件，即跨域治理应涉及两个或两个以上不同地域。然而，地理意义的域不仅局限于纯地理空间的理解，还包括行政区意义上的域。地理“域”视角下的跨域治理侧重描述地理空间和行政区域内政府治理主体围绕公共事务而展开的合作。此类观点的代表性学者是李长宴，他将跨域治理视为“超越不同范围的行政区域，建立协调、合作的治理体制，以解决区内地方资源与建设不易协调或配合的问题”。此外，他与詹立炜在对跨域治理概念渊源探析中亦突出跨域治理的界限，他们认为， “区域治理概念源自于都会发展，跨越行政区域之界限，迈向总体发展或广域行政的组织设计”。由此可知，地理“域”视角下跨域治理的定义强调跨域治理要件，突出跨域治理中的地理域或界限，而未论及跨域治理兴起缘由、合作机制以及跨域治理的目的等。同时，以地理“域”定义跨域治理，默认不同区域政府为跨域治理的主体，并未涉及企业、民众等多元跨域治理主体，进而缩小了跨域治理主体范畴。不过，地理“域”视角下的定义突出跨域治理的地理域或界限，成功地将区域治理、城市治理、都市圈治理以及横向地方政府间治理纳入其内涵体系中。

（二）组织“域”的视角

该视角是将单个组织视为一个域，不同类型组织在参与公共事务过程中会突破自有组织边界，走向融合的合作治理之路。与地理意义的跨域治理相似，组织“域”同样强调跨域组织数量，认为两个或两个以上的组织共同解决公共事务，才有可能出现跨域治理。基于组织“域”的跨域治理概念特别重视公共事务解决过程中不同类型的行动者参与及其行动过程。跨域治理被视为“两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因为彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，借由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题”。显然，这种界定为跨域治理概念设置了具体情景，其假定不同组织的边界发生模糊并由此而产生跨域性公共问题时，且在无人管理的情况下，组织才会被动地突破组织界限进行跨域治理。

上述将跨域治理描述为一种消极、被动的过程。有学者认为，跨域治理概念应该是一种积极性规定而不是消极性界定。跨域治理概念应植入不同组织为实现公共利益而自发协作的逻辑。因此，学者张成福等人对跨域治理给出一个较为积极的定义，跨域治理即是“两个或两个以上的治理主体，包括政府（中央政府和地方政府）、企业、非政府组织和市民社会，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程”。与此相关，朱春奎和申剑敏从组织公共目标实现与共同危机削减的角度将跨域治理界定为“跨域事务的利益相关者，为了实现公共目标和解决共同危机所展开的合作与管理活动”，从而得出较为相似的结论，在一定程度上说明组织观视域下的跨域治理概念在学界取得一定共识。

（三）一种整合的“域”

跨域治理究竟是地理意义“域”还是组织层面的“域”，学者存在显著分歧，基于“域”的不同认知将直接或间接地影响研究者的研究方向与议题。坚持地理意义上的域的学者较多地关注横向地方政府治理、区域治理、大都市治理、城市空间治理等；而组织层面域的学者则更多地研究组织间协同治理、合作治理、整体性治理、网络治理以及伙伴关系构建等。无论地理意义上的“域”还是组织层面的“域”，均限制了“域”的可拓展视野，忽视了“域”一个重要特征，即域本身所具有的多个概念维度。在跨域治理概念存在分野的背景下，越来越多的学者开始尝试整合分歧，试图建构可拓展的概念体系。例如，丁煌和叶汉雄将跨域治理的“域”拓展为跨区域、跨部门、跨领域等三种，并强调“政府、私人部门、非营利组织、社会公众等治理主体携手合作，建立伙伴关系，共同解决所面临的公共事务” 。在此基础上，有研究融合地理域的空间属性和组织域的组织属性，将跨域治理的概念维度进一步拓展为区域、领域、层级和部门（组织）等四种维度，强调不同治理主体跨域四维的界别限制，在跨界网络中综合运用多种治理方式，解决跨域公共问题，实现公共利益。

三

        跨域治理勃兴逻辑：跨域何以发生

跨域治理的兴起有其特定历史背景和内在逻辑。当前，在跨域治理理论何以勃兴这一问题上，学界并未取得共识。综合来看，存在内在性解释和外生性解释两种主流论见。

（一）内在性解释：公共物品的外溢性与资源依赖理论

国内跨域治理研究较关注理论应用性，具有实用主义研究倾向。在理论层面对跨域治理兴起的追问并不多见，仅散见于部分期刊文章中。从理论层面进行解释的学者，则试图通过梳理跨域治理相关理论源流来发现跨域治理的内在逻辑。现阶段有公共物品外溢性和资源依赖理论两种解释。跨域治理主要是解决域内公共问题，并为域内民众提供公共物品和公共服务。单一治理主体在解决公共问题或公共物品供给过程中难以改变公共物品外溢性的本质特性，不可避免地产生公共物品供给的正外部性和负外部性。

为此，地方政府作为理性行动者，在公共物品供给过程中会相互博弈，各方尽量规避负外部性成本，垄断正外部性收益，这使得双方或多方在短期内难以达成有效合作。即使跨域主体实现某种程度的合作， “都可能产生外部性问题以及催生合作主体的机会主义”。所以，从理论上来看，由于公共物品外溢性的存在，地方政府不会走向自主式的跨域治理，但实际上，跨域治理主体在长期重复博弈和规避公共物品负外部性的过程中会趋于理性，走向跨域治理。

资源依赖理论是跨域治理勃兴另一种理论解释。资源依赖理论强调组织资源稀缺性。组织为获得持续生存、发展，必须与周围组织不断进行资源交换，从而汲取所需资源。由此逻辑推演，资源占有量小的组织必须依赖于资源较为丰富的组织，但这并不意味着资源较为丰富的组织可以孤立存在，因为它不可能占有全部资源，故而需不断进行资源交换。组织间资源交换不可避免地演化出组织间的冲突与合作。所以， “资源稀缺性的约束造就了区域之间利益矛盾或冲突的一面，但同时也迫使它们必须相互依赖才能够在资源稀缺的约束下使‘享受得到增进’”。正是由于组织资源的稀缺以及长期交换互动，组织间关系也可演变为结构依赖，以进一步增强组织依赖。组织资源依赖和结构依赖固化了跨域治理主体长期互动的趋势。同时，在长期互动基础上形成的各种体制、机制“使政府间减少道德风险与逆向选择，有利于在心理上培育就合作事宜的互动之互相期望”。换言之，跨域治理主体存在资源依赖的天然关系，这决定了治理主体会在长期依赖互动中形成一定的合作机制，进而促使跨域治理的兴起。

除了公共物品的外溢性与资源依赖理论主流解释以外，还有一些学者另辟蹊径，从其他理论视角寻求跨域治理兴起的可能性解释。例如，有研究者借用西方经济学交易成本理论来论证跨域治理的兴起是为了降低跨域治理主体间交易成本；有研究者将跨域治理缘起归因于治理理论的成熟和扩散效应。

（二）外生性的解释：环境论、扩散论、财政分权论

国内学者大都从现实出发来回顾跨域治理勃兴缘由，形成许多丰富见解。归纳起来，大致有三种典型观点，即环境论、政策扩散论、财政分权论。

环境论是跨域治理兴起的一种经典解释。跨域治理兴起是对环境变革的一种客观反映，其暗含逻辑假设是，随着行政环境的变革，单一政府无法处理跨域事务，所以付诸治理主体间的跨域治理。根据环境种类，环境论者又可细分为政治环境论、经济环境论以及社会环境论等三种。首先，政治环境论者认为跨域治理主要是受到政治环境或政策的影响。政治环境客观变革是跨域治理兴起的主要推动力。陈瑞莲和杨爱平认为， “‘中共十七大’以来，国内诸多领域出现积极的‘增量’变化，这些‘增量’变化有些有利于区域治理在我国的萌芽发展，有些正促使区域公共管理向区域治理的方向转变”。有学者对我国台湾跨域治理实践进行观察，发现行政体制和治理机制等政治性外部环境因素严重影响跨域治理的形成，这从侧面验证了政治环境对跨域治理的影响。其次，经济环境论者强调经济对跨域治理兴起的影响。随着我国改革开放和社会主义市场经济的建立，经济要素突破行政边界自由流动，进而附带大量跨域问题，需要多方政府合作治理，推动跨域治理兴盛。最后，社会环境论也是跨域治理兴起的一种解释。这类学者将社会组织视为跨域治理兴起条件，认为社会主义民主化进程催生各类社会组织发展，导致社会组织参与社会公共事务的广度和深度发生重要变化。换言之，社会组织繁荣发展为跨域治理创造了有利的社会条件，是跨域治理勃兴的重要影响要素。

政策扩散论以政策扩散为分析视角，认为我国跨域治理进程受到西方跨域治理理论与实践影响，我国跨域治理的兴起是西方跨域治理理论扩散的结果。有学者从理论渊源上剖析跨域治理的域外属性，证明其对我国的扩散影响。 “跨域治理是治理理论的拓展，治理理论是对当代经济和社会转型的回应，其推动者主要是国际发展援助机构、发展分析者和相关学者”。当然，亦有学者将跨域治理归因于西方政府改革运动影响。20 世纪 90 年代，中国受西方政府改革运动影响，进行分权化改革，随之带来政府治理碎片化。为此，地方政府在寻求破解碎片化治理过程中进行多种尝试，目的在于重建政府对特定公共事务管理的组织架构。跨域治理在协同、整合方面的优势使其成为解决碎片化治理的良方。因而，跨域治理被视为应对分权化改革后果的一种策略选择。

财政分权论核心观点是，我国分税制财政体制改革唤醒了地方政府利益需求，激活了地方政府活力，地方政府自主性增强，从而为横向地方政府间关系发展提供了契机。这里“横向的地方政府间关系主要是具有经济意义”和社会意义。随着横向地方政府间经济关系和社会关系的拓展，横向地方政府间不断建立经济意义层面上的跨区域合作组织，这种合作组织成为横向地方政府跨域治理雏形。而且，财政分权化改革既带来看似消极的影响，也间接地推进了跨域治理。

“我国的分权化改革打破了计划经济体制下地方政府被动羸弱的状态，在激发了地方政府发展经济的动力的同时，引发了‘地方政府企业化’倾向，形成了分割的‘行政区经济’”。同时，分权化改革也导致地方政府碎片化治理结构，以至于单一地方政府难以有效地应对跨域公共事务。对“行政区经济”以及碎片化治理问题的回应，也在一定程度上推动跨域治理的复兴。

四

        跨域治理机制及影响因素

跨域治理机制是对跨域治理作用方式的系统性规定，是跨域治理的“底色”，它决定跨域治理过程中治理结构、治理方式、治理模式以及治理绩效。国内研究者多以制度性集体行动框架（ICA）为视角来研究跨域治理机制。制度性集体行动框架（ICA）从经济学交易成本和风险的角度来理解集体行动的逻辑，认为不同治理机制存在不同的交易成本，跨域治理机制选择是治理主体基于理性计算的结果，因而是理性的。锁利铭以制度性集体行动框架对跨域治理中的正式机制和非正式机制研究发现， “交易成本和契约风险因素是府际协作机制形成的重要影响因素，两种机制的形成在自主性程度上的差别也是两种因素的作用结果”。而且，基于府际协议数据分析，发现府际协作或跨域治理的正式性程度与信任程度呈现倒“U”形关系，随着跨域治理不断成熟，跨域主体信任程度上升，跨域治理逐渐由正式机制向非正式机制转变。在另一项关于环境跨域治理研究中，锁利铭等人以交易成本和风险区分了跨域治理中的双边和多边治理机制。同样，邢华从交易成本出发比较了我国目前跨域治理中横向协作的不足与困境，提出“纵向嵌入式治理机制”，建议发挥纵向政府的作用，使得纵向嵌入与地方政府的横向协调相结合，进而降低跨域治理交易成本。然而，部分研究者却认为纵向行政高位推动的跨域治理无法突破地方政府保护主义困境，因而跨域治理应把更多着力点放在横向合作层面，激活横向地方政府“基于内在的合作需求和合作冲动而主动建立起的内源式政府间合作机制”。

同时，部分研究者突破制度性集体行动框架（I-CA）的束缚，以多种理论视角探析并解释跨域治理机制。从组织理论出发，一些研究者关注政府组织内部上下级关系、横向政府间关系、部门间关系等组织内在结构对跨域治理机制的形塑。某一政府在科层制组织结构中所处的位置决定了其在跨域治理以及网络合作中的地位和作用。因此，政府所处的网络机构以及由此形成的“网络合作可能是对政府间合作机制的一个有效解释”。另外，组织资源本身也可能对跨域治理机制形成影响。按照组织资源依赖理论，受外部环境约束，组织必须对外部环境做出反应以适应变动的组织环境，而且组织之间经常性地进行资源交换，资源占有少的组织往往对资源多的组织形成某种依赖关系。跨域治理行为本身就是对环境做出的一种反应，并且组织资源多寡决定了跨域治理主体依赖方向以及治理机制。已有研究证实组织资源与跨域治理机制之间的勾连，在跨域环境治理中，地理邻近且经济发展水平较高的省份倾向于“强强联合”采取双边治理机制。而当治理主体间资源相差悬殊时，跨域治理往往以多边治理机制出现。

此外，还有研究者从跨域治理的政策、项目、公共服务等内容着手，相应地探讨不同的跨域治理机制。研究者在对城市群府际合作治理研究中，提出以城市群公共政策合作为着力点，在跨域公共服务、公共基础设施、环境治理等政策执行方面形成长期互动机制，试图以政策互动机制实现跨域治理。对于大气污染等环境跨域治理，则提出“健全跨域治理中的利益协调和补偿机制”，以此破除制约跨域治理的诸多阻力，甚至有研究关注跨域治理动力机制问题，并从引力、压力、推力、阻力等四个方面构建和完善跨域治理动力机制。除了跨域治理机制以外，现有研究还总结、提炼出中央政府主导、平行区域协调、多元驱动网络等三种跨域治理模式，并从治理阶段、动力、主体、组织、类型、范围以及协作伙伴类型予以系统区分 。

五

        跨域治理研究路径：制度主义抑或是结构-过程主义

（一）制度主义研究路径

制度主义研究路径强调制度对跨域治理的激励约束作用，重视制度建设或制度供给，并以制度归因来探寻跨域治理的一系列问题。制度主义研究路径的学者在以下两个基本问题上达成共识：一是制度影响跨域治理形态与治理主体行为；二是制度本身不是目的，而是达成目标的工具。在制度主义研究路径取得基本共识情况下，国内学者以制度分析作为探究跨域治理的有力工具。但是，制度主义学者在跨域治理具体研究路径方面仍存在一定分歧。有学者侧重制度归因，倾向于制度供给或制度建设；有学者则强调制度变迁或制度创新对跨域治理的影响。

首先，专注于跨域治理制度供给的学者，认为强化制度设计、制度建设或制度供给是保证跨域治理成功的关键。他们重视跨域治理的制度功效，即认为制度是规范跨域治理主体行为的关键，必要和足够的制度供给可约束跨域治理主体的逆反行为。实际上，他们强调制度对跨域治理主体以及主体行为的调节作用。所以，有研究者将这种调节和规范作用付诸跨域治理法治化路径，建议以“区域行政法框架体系作为承担公共责任的区域行政行为制度”，试图以建立现代区域法治框架来规范跨域治理主体间关系。区域法治框架是跨域治理制度化一部分，其实“区域政府间合作关系制度化的关键是确定合作的条件和机制”。此外，有研究者借鉴威廉姆森制度演化的四个层次分析框架及其相互关系来分析泛珠三角区域治理合作的制度演化历程，提出“加强跨域治理的法制化建设、健全合作架构和完善省际合作机制” 的建议。除了关注跨域治理框架和合作机制以外，跨域治理行政制度供给亦是关注点，例如，研究者认为通过“构建新型的跨区域合作治理的行政制度克服集体行动的困境，增强跨区域合作的动力，可以实现地方政府间跨区域的合作治理”。

其次，是制度变迁或制度创新的研究思路。坚持制度变迁分析方法的学者对制度供给学派的研究方法保留意见，认为制度供给或制度建设是一种以静态思维来研究跨域治理问题，未考虑到跨域治理以及相关制度动态性、变化性。“就像同一个人在不同的制度环境下会对自己的利益作出不同的界定和追求一样，同样的正规制度在不同的环境下其运行也是不一样的”。换言之，制度会随着跨域治理环境变化而发生变迁。如果跨域治理制度不能对周边环境做出及时调整，那么制度就面临失效的风险。基于此，及时进行制度创新显得极为重要。制度创新优势在于“通过制度创新降低合作的交易成本，提升合作的绩效”。同时，研究者进一步指出制度创新的路径依赖对跨域治理绩效的影响，认为“区域公共管理作为地方政府的政策创新或者说政策产品，能取得怎样的实施效果，并不是完全由制度创新本身所决定的，而是相当程度上取决于这一制度创新所依赖的路径”。坚持路径依赖观点的学者便以历史制度主义分析为武器，对国内跨域治理的具体实践演变历程和路径展开分析， “试图通过放大历史视角来找出影响事件进程的结构性因果关系和历史性因果关系”。

（二）结构-过程主义研究路径

结构—过程主义研究途径将组织和跨域治理视为一个相互连接的完整过程，着重分析跨域治理每一阶段以及每一阶段“结构性约束和行为主体的互动”。结构—过程主义学者认为，制度主义研究途径犯了一个逻辑错误，即过度相信制度理性，以为良好的制度供给以及制度创新可以规避跨域治理主体逆反行为，然而，这严重忽视行政人个体理性。此外，制度主义无法解释中国跨域治理过程中行政领导的推动作用，行政领导甚至比制度本身更具有规范跨域治理主体行为的能力。因此，研究者将结构分析与过程分析结合起来，试图更多地关注跨域治理过程以及结构的双重因素。将结构分析和过程分析结合来研究跨域治理在国内尚属于一种尝试性分析路径。

研究者以历时性数据观察地方政府的理性选择行为对网络治理结构演进的作用机理，研究发现，相近行政区政府理性个体可以“在不同领域通过‘地理路径’‘抱团路径’与‘借势路径’自发生成不同类型的跨域治理结构”模式。申剑敏和朱春奎在借鉴国外跨域治理结构模型和过程模型基础上，构建出定性跨域治理整合模型。 “该模型试图涵盖合作行为中的相关要素，建立包含过程、结构等要素的整合框架，以期从整体上评价组织合作与跨域治理的成效”。另外，有研究者创新了结构—过程主义分析方法，遵循政策循环逻辑， “结合政府跨域治理的系统属性，引入政策循环与政策子系统的分析框架，建构了‘基于政策循环和政策子系统的跨域治理协同分析模型’”。这种跨域治理分析模型以过程分析来研究整个跨域治理的政策循环，并以结构分析方法来研究具体子系统治理结构。还有部分学者以利益视角来窥视公共政策过程中政策客体和政策制定主体的行为，亦为跨域治理提供了新颖的研究方法。

结构—过程主义研究途径虽然部分地超越了制度主义研究路径的缺陷，但是它无法直观揭示跨域治理中结构与过程双重影响机理，究竟是结构影响了跨域治理形态还是过程影响，无法得到验证。此外，结构—过程主义研究途径不像制度主义研究路径能提出制度供给等可行性方案，相关研究无法提出切实可行的跨域治理建议。

六

        结语：跨域治理还是属地化管理

当前，跨域治理被视为解决跨域公共事务治理之道。围绕跨域治理研究,国内学者虽然在概念、研究路径方面存在一定分歧与争议，但至少在理论上达成某种共识，即意识到跨域治理越来越依赖于治理主体间合作机制的有效达成。因此，相当多学者从制度主义、结构—过程主义等研究途径出发，集中探讨跨域治理合作机制对跨域治理的影响。然而，跨域治理合作机制的达成并不是简单地物理硬件的构建，它是激励治理主体合作、启动合作程序、约束治理主体行为、化解冲突的一系列制度安排。而且，合作机制的达成往往与治理主体何以合作这一问题密不可分，因此对治理主体间合作缘起的追问是通向理解跨域治理合作机制的桥梁。由于缺乏深度分析，现有研究者在理论层面一时还难以突破困扰人类群体生活中“集体行动的逻辑”，无法准确回答我国跨域治理何以兴起以及横向地方政府合作动机等问题，所以对跨域治理合作机制达成的研究仍停留于认知阶段。

从实践来看，虽然近年我国出现诸如京津冀、长株潭等跨域治理实践，但这种跨域治理明显属于行政主导式，与西方基于公共事务产权分割、地方政府相对分权、政府间平等、信任关系等背景下的契约式跨域治理不同。我国跨域公共事务产权没有进行清晰界定与分割，地方政府缺乏保护产权动力以及使产权利益最大化地横向激励，乃至于地方政府不愿意进行横向产权交易，所以跨域公共问题的出现也就不足为奇了。而且，令人费解的是，随着跨域公共事务激增，新近“河长制” “湖长制” “街巷长制”“路长制”等治理手段显示出政府向传统“属地化”管理回归的趋势， “属地化”管理得到持续强化。属地化行政管理体制类似于“蜂窝状”结构，缺乏一种地方政府横向制度连接。受属地化管理体制影响，横向政府间关系的拓展常常受到纵向行政结构钳制，限制了横向地方政府跨域治理空间，给跨域治理设置了一定限度。另外，在跨域公共事务治理中，自上而下的压力通过“压力型体制”传导，地方政府更多体现的是对上负责，寻求对上合作。更为严重的是，中央政府将“属地化管理”与“行政发包制” 结合起来使用，作为纵向发包方的中央政府则利用行政权威和经济剩余分配权控制地方政府，对地方政府形成高强度纵向激励，使得地方政府注意力转移，很少关注横向地方政府合作，遑论公共事务的跨域治理。

所以，当下我国跨域治理合作机制的达成主要受到属地化行政管理体制的结构化因素制约，而且这种制约也是长期性的，故而现阶段跨域治理不得不付诸纵向行政主导或行政高位推动。其实，地方政府横向合作机制也仅是跨域治理多主体合作网络中的一个维度，跨域治理有效展开仍依赖于治理主体间纵横交错跨域合作网络的构建，但跨域治理合作网络的构建却不是一蹴而就的。未来，在属地化管理体制难以改变的前提下，跨域治理应以项目制为突破口，以此建立地方政府横向合作机制或制度连接，实现跨域治理从行政主导制向项目主导制转变，并在项目主导制背景下，逐渐鼓励政府外部其他跨域治理主体的加入，消除公私界限的刚性限制，搭建全面的合作网络，最终实现多主体参与的以契约主导的跨域治理。

需要注意的是，合作机制的达成是否意味着跨域治理的必然实现、跨域治理是否为解决我国当前跨域公共事务的唯一选择，跨域治理与其他替代性治理工具相比是否效果更优，这些问题都值得我们进一步深思。

往期精彩回顾

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文章来源 /《行政论坛》2019年第1期

    本期编辑 / 青鱼